刍议职务犯罪案件办理中监察机关与检察机关的职能衔接

2018-10-31 15:53:00 来源：SRC-810494335

　　公诉处杨昌俊、陈浩

　　随着监察体制改革的推进，检察机关的职务犯罪侦查部门已陆续转隶至监察机关。从办案主体的角度，职务犯罪案件的办理将由检察机关内部转变为监察机关与检察机关的衔接；从权力运行机制的角度，案件的办理将从检察权内部衔接转变为监察权和检察权的衔接，诉讼活动将由检察机关自行侦查和审查起诉的模式转变为监察机关调查后移送检察机关审查起诉的模式，也就是由“侦查—审查起诉—审判”变更为“调查—审查起诉—审判”，涉及到调查程序与司法程序的衔接等一系列刑事诉讼的改革与配套问题。这些具体问题与后续的诉讼活动息息相关。在此，笔者根据相关法律法规、基本理论，结合司法办案实践，对职务犯罪案件在监察机关和检察机关之间的衔接问题进行分析。

　　一、检察权和监察权的性质辨析

　　（一）检察权是基于诉讼程序的法律监督权

　　关于检察权的性质，理论界一直存在“司法权说”、“行政权说”、“双重属性”等多种学说。鉴于《中华人民共和国宪法》（以下简称“《宪法》”）对检察机关的法律地位已有定论，理论界的观点多倾向于将检察权定为法律监督权，检察机关的主要职责在于监督法律实施，维护国家法制的统一，但是检察机关的法律监督权在运行和实施过程中不同于人大机关和监察机关的监督模式，其发挥作用是建立在启动或者参与诉讼程序的基础之上。首先，检察机关是办案机关，是代表国家和社会提起诉讼的机构。检察机关为了国家和公共利益，通过办理具体案件来履行法律监督的职能，其法律监督有别于人大监督的普遍性和权威性，在司法实践中，其职责的履行往往要落实到具体个案，因此具有专门性、专业性和具体性特点。[①]

　　其次，检察机关有权对行政机关、审判机关违反法律的行为进行纠正。具体来说，检察机关通过参与诉讼活动，对侦查机关、审判机关在办案过程中是否有违法违规行为进行监督并督促其予以纠正，一方面针对侦查机关、审判机关违反诉讼程序的行为，检察机关也可以提出检察建议或者提出纠正违法的通知，以督促其加以纠正非法行为。这可以概括为“诉讼监督”；另一方面，针对部分行政机关所存在的违法行政或者行政不作为行为，检察机关可以通过提起公益诉讼的方式，来督促其予以纠正。也就是人们常说的“行政监督”。[②]笔者主要探讨具体个案的衔接，因此侧重阐述检察机关的“诉讼监督”层面。

　　最后，自侦权转隶到监察机关，并不影响检察机关作为法律监督机关的宪法定位。有观点认为，检察机关不宜再定位为法律监督机关的主要理由在于职务犯罪侦查权是检察机关最具刚性和监督属性的权力，该权力的剥离将导致检察机关失去法律监督机关的地位。但是笔者并不能认同这种观点，从理论上来说，除了职务犯罪侦查权，原有的检察权还包括公诉权、侦查监督权、抗诉权等，职务犯罪侦查权只是原有检察权的内容之一，不能影响检察权的整体定位；从实践上来说，法律赋予检察机关自侦权的初衷是为了维护其宪法定位的最后屏障，换言之，职务犯罪侦查权不过是检察机关顺利行使法律监督权的无形后盾，其本意在于保障法律监督职责的有效实施。[③]因此，将职务犯罪侦查权这一保障性权力认定为检察机关作为法律监督机关的主要根据有失偏颇。综上所述，在现行《宪法》和相关法律规定关于检察机关的法律定位和监督对象没有发生改变的情况下，检察权作为法律监督权的性质并没有因为职务犯罪侦查权的剥离而受到影响。

　　（二）监察权是基于国家治理的全面监督权

　　根据相关权威文件的内容，国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，监察委员会是党统一领导的国家反腐败工作机构，其整合了行政监察部门以及检察机关查处和预防职务犯罪的职权，重新配置了国家监督监察权，其目的在于实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。[④]可见其作为政治机关而不同于检察、法院作为司法机关的性质。

　　按照现行《宪法》的规定，国家行政机关、检察机关、审判机关、军事机关等国家机关均由全国人大产生，对全国人大负责。根据《国家监察法》（草案）规定：“监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生；监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。”由此可见，法律对监察委员会的定位是与政府、法院和检察院并列的、由人大产生并对人大负责的国家机关，这也使得人大之下“一府两院”的结构逐步转变为“一府两院一委”的新结构。而监察机关行使的监察权也随之“升格”为同行政权和司法权具有同等地位的国家权力。

　　就监察权自身而言，监察权包含行政监察和查处违法违纪行为等内容，因此兼有行政权和司法权的属性。具体从监察事项范围来看，监察委员会除了监督检查公职人员依法履职、秉公用权和廉洁从政情况，还监督其道德操守情况，而这是属于党纪政纪调整的范畴。从职责构成来看，监察委员会履行监督、调查、处置职责，一方面是针对违反党纪和行政法规的调查，另一方面针对职务犯罪的调查。前者是执纪审查，是从纪律的角度进行调查，具有行政监察和党纪调查的属性；后者则是违法审查，相当于原来的检察机关的职务犯罪侦查，具有刑事侦查的属性。[⑤]从履职措施来看，监察委员会可以采取“谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施”。其中冻结、查封、扣押、搜查、留置等措施具有明显的司法属性，属于司法范畴，其他措施则是常用的办案调查方式。由此可见，监察机关是集党纪监督、行政监督与法律监督于一体的国家机关，监察权在实质上是对针对公权力运行的监督权。

　　二、检察权和监察权的关系辨析

　　（一）两者之间是相互独立的关系

　　检察权体现为法律监督权，法律渊源来源于人大的权力监督之授权。《宪法》第一百二十九条、第一百三十一条和一百三十三条等相关条款对人民检察院作为法律监督机关的地位作出了明确规定；监察权体现为对公职人员的监察，《国家监察法》（草案）第五条规定：“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”；第六条：“中华人民共和国监察委员会由全国人民代表大会产生，负责全国监察工作”；第七条规定：“县级以上地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作”、“对本级人民代表大会负责，并接受监督”。由此可见，检察权和监察权均是由国家宪法或者法律授权，由国家权力机关产生，对人大负责，受人大监督。在权力属性上来说，两者是相互独立的；从国家机关的架构上来说，两者都是权力机关之下的平权机构。

　　（二）两者之间是相互配合的关系

　　根据《刑事诉讼法》第一条、第六条和《国家监察法》（草案）第一条、第四条等相关规定，可以看出司法权（包含检察权）和监察权均致力于推进依法治国，两者均是在宪法或法律的规定和授权下运行；检察机关和监察机关都以“以事实为依据，以法律为准绳”为办案原则，只是在职责分工和权限内容上有所区别。检察权体现在检察机关依据宪法和法律行使专门的法律监督权，对于构成违法犯罪的行为具有审查、批捕、公诉、抗诉和监督的职权，着重解决的是行为的合法性问题；而监察机关作为党统一领导下的反腐败机构，是对干部廉洁状况进行监督的专门机构。也就是说监察权针对的是公职人员的廉洁状况，包含了对行为的一般法律监督以及对涉嫌违法犯罪行为进行有效的调查、确认和处理；最后，检察机关作为法律监督机关，在履行刑事检察和民事行政检察过程中，对发现的国家工作人员涉嫌职务犯罪或者违法违纪问题的线索，在依法监督的同时，可以将线索移送监察机关调查处理；同时监察机关也应及时通报、反馈相关线索的调查进展，便于检察机关持续、密切关注违法问题的查处情况，进而强化法律监督。可见，检察权和监察权之间既相辅相成，也有所区别。

　　（三）两者之间是相互制约的关系

　　从宏观层面来看，监察机关通过行使监察权，依法监察公职人员行使公权力的情况，通过调查职务违法和职务犯罪，对于涉嫌违法违纪的检察人员予以查处。监察机关作为专门的反腐败机关，其有权对包括检察人员在内的公职人员依法履职、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查，对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、利益输送等职务违法和职务犯罪的检察人员进行调查，通过惩治和预防腐败，营造“不敢腐、不能腐、不想腐”的氛围，确保相关执法人员、司法人员秉公用权，进而规范包括检察权在内的所有公权力的正当运行。[⑥]

　　从微观层面来看，具体到个案，案件按照流程一般要经过立案侦查（调查）、审查起诉、审理判决等阶段。监察权的实质在于对案件的调查权，系刑事诉讼的开端，经调查终结后移送检察机关审查起诉，根据《刑事诉讼法》第八条：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督权”，也就是说检察机关作为法律监督机关，其法律监督职责贯穿于刑事诉讼的始终，这体现在审查起诉阶段作为案件调查后的衔接阶段，法律监督权对前一阶段的调查权（监察权）产生当然的约束力，表现为检察机关一方面通过审查案件，查明犯罪事实、情节是否清楚，证据是否确实充分，审查犯罪性质和罪名是否恰当等情形，对于事实不清、证据不足的情形予以退查或者决定不起诉；另一方面审查调查过程中是否具有刑讯逼供、威胁、引诱、欺诈等非法手段获取供述和证言等证据的行为，适时启动非法证据排除程序，确保案件质量，从而可以规范监察机关在法律和程序的框架内办理案件。可见，检察权与监察权之间仅仅是责任分工不同，而难以相互取缔，更不存在上下隶属关联。

　　三、监察权和检察权衔接的实务探析

　　（一）基于制度、技术层面的操作

　　关于监察机关和检察机关办案在制度层面的衔接，《国家监察法》（草案）作出了相关规定，主要体现在第十八条、第四十三条和第四十四条。具体是：

　　根据《国家监察法（草案）》十八条的规定，……对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送检察机关依法提起公诉。

　　根据《国家监察法》（草案）第四十三条的规定，监察机关根据监督、调查结果，依法作出如下处置：……对公职人员涉嫌职务犯罪，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实充分的，制作起诉意见书，连同被调查人、案卷材料、证据一并移送检察机关依法提起公诉，检察机关依法对移交人员采取强制措施。

　　根据《国家监察法》（草案）第四十四条的规定，监察机关经调查，对违法取得的财物，依法予以没收、收缴或者责令退赔。对涉嫌犯罪取得的财物，应当在移送检察机关依法提起公诉时随案移送。

　　根据《国家监察法》（草案）第四十五条的规定，对监察机关移送的案件，检察机关认为犯罪事实已经查清，证据确实充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定。检察机关经审查后，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。对于证据不足、犯罪行为较轻，或者没有犯罪事实的，应当征求监察机关意见并报经上一级检察机关批准，依法作出不起诉的决定。监察机关认为不起诉的决定由错误的，可以要求复议。

　　关于两者在技术层面的衔接问题，目前并无明确规定，尚需在探索中解决，但通过研习上述法律规定，我们可以看到，与监察机关对接的检察机关业务部门主要是负责审查起诉的公诉部门，衔接的内容主要体现在“人”“案”“财”三个方面的处理，具体而言，一是对涉案人员的移送。主要涉及到案件的受理管辖、对涉案人员的交接、办案模式的确定、强制措施的适用等；二是案件方面。包括对案卷材料、相关证据、同步录音录像光盘等案件材料的受理以及对案件的审查和提前介入等；三是财产方面。主要包括对涉案人员的违法所得、涉案财物等的处理。

　　（二）案件移送后的受理管辖问题

　　1.正常条件下案件移送后的受理

　　根据《刑事诉讼法》规定，检察机关对案件管辖的原则主要有地域管辖、级别管辖、指定管辖等。对于监察机关移送的职务犯罪案件管辖问题，应当先明确监察机关自身办理案件的管辖标准。根据《国家监察法》（草案）第七条第一款的规定：“县级以上地方各级监察机关员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作。”以及《中国共产党党内监督条例》第四章第二十六条的规定：“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责，加强对所辖范围内党组织和领导干部遵守党章党规党纪、贯彻执行党的路线方针政策情况的监督检查”。

　　根据上述规定，可以推断出监察机关查办职务犯罪的标准可能以地域管辖和级别管辖为主，同时也可以内部指定管辖。这与原自侦部门查办职务犯罪案件的标准并无本质区别，因此检察机关可以参照现有的案件衔接模式，按照级别对等原则受理管辖案件。例如基层的监察机关查办的职务犯罪案件，在移送时应由基层检察机关受理；地市级监察机关查办的职务犯罪案件，在移送时应由地市级检察机关受理。

　　2.监察机关内部指定管辖案件移送后的受理

　　根据《国家监察法》（草案）第十三条、第十四条的规定，“上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围的监察事项，必要时可以办理所辖各级监察机关管辖范围的监察事项” “上级监察机关可以将所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖”“监察机关认为所管辖的监察事项重大、复杂，需要由上级监察机关管辖的，可以请求移送上级监察机关管辖。”由此，可以分析出有两种情形：一是原应由下级监察机关办理的案件移交给上级监察机关查办的情形。例如下级监察机关在查办其管辖范围内某涉案人员的案件中，随着调查的深入，发现具有涉案金额特别巨大、犯罪情节特别恶劣等情形，因而移交给上级监察机关办理。此时影响案件管辖的主要是涉案金额、犯罪情节等情形，而非干部的职务职级；二是上级监察机关办理的案件交办或指定给下级监察机关调查的情形。例如上级监察机关根据具体情况，可能会将某些大要案交由下级监察机关办理。

　　对于监察机关内部移交案件或者指定管辖案件，笔者认为，检察机关可以依旧按照级别对等的原则进行受理并审查起诉。对于部分特殊的案件，可以参照《刑事诉讼法》第二十三条“上级人民法院在必要的时候，可以审判下级人民法院管辖的第一审刑事案件;下级人民法院认为案情重大、复杂需要由上级人民法院审判的第一审刑事案件，可以请求移送上一级人民法院审判”的法律精神，由下级检察机关受理后，经审查认为案情重大、复杂的案件（例如部分“小官大贪”案件），移送上级检察机关；另外，检察机关经审查后，认为有些要案的涉案人员虽然职级高，但可能量刑较轻的案件，可由本院继续审查起诉，也可交由下级人民检察院办理。

　　（三）关于监察机关移送案件的办案模式

　　根据现行法律规定以及司法改革的精神，目前公诉部门的办案模式主要是员额检察官轮案制；对于重大、疑难、复杂的案件，可以由若干员额检察官、检察辅助人员组成办案组承办案件。对于监察机关移送的职务犯罪案件，笔者认为可以根据案件情况采用不同的办案模式。具体是：

　　1.成立“捕诉合一”的办案部门。例如试点地区北京市各级检察机关统一设立了职务犯罪检察部，专门与监察机关进行办案衔接，负责对监察机关移送的案件进行立案审查，完善刑事诉讼程序。作为检察机关的内设机构，其职能主要包括对监察机关移送的案件进行立案审查，对涉案人员审查决定相关强制措施的适用，对移送起诉的案件决定是否提请公诉以及出庭支持公诉等。需要注意的是，在该部门的内部分工上，同一案件的审查强制措施适用和审查起诉工作应当分别由不同的办案检察官负责。[⑦]该模式的特点在于实现了对职务犯罪案件的捕诉合一，有利于建立科学、高效的内部管理机制，提升检察效能。

　　2.成立相对固定的办案岗位。对于每年职务犯罪案件受理数较少、办案人员较少的检察院，可以设立专职办案岗位，例如抽调部分员额检察官和检察辅助人员在部门内部成立办案组。该办案组的人员组成相对固定，在分案时应以职务犯罪案件为主，其他类型的刑事案件为辅。该模式有利于集中力量办理职务犯罪案件，提升办案人员的业务能力和专业化水平，同时也适应了检察系统内设机构改革的要求，不需要另外设立办案部门，有利于节省司法成本。

　　3.适用办案人员轮案制办理案件。这种模式将职务犯罪案件作为普通的刑事案件，通过“全国检察机关统一业务应用系统”来向员额检察官分配案件，现阶段刑检部门办理案件多采用这种模式，该模式比较适用于案件数和办案人员数较少的检察院，不需要设立专门的办案部门或者组织，避免占用过多的办案精力。

　　（四）监察机关收集的证据的法律效力问题

　　根据《国家监察法》（草案）第三十四条规定，监察机关收集的物证、书证、证人证言、被调查人的供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。

　　根据上述法律规定，监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，在程序、内容、形式上，应当与检察机关和刑事审判关于证据的要求和标准相一致，防止因标准不同对证据的认识产生差异。此外，由于监察机关同时承担执纪和执法的调查、审查，移送审查起诉的言词证据应限定在其违法犯罪的事实，对于其涉嫌违纪的证据应当慎用。也就是说涉案人员因涉嫌违法犯罪被采取某项措施之后（例如被留置或者其他节点）取得的供述或者证言应当认定为有法律效力，可以适用于刑事诉讼程序。

　　（五）检察机关在案件移送审查之前的职责

　　1.提前介入。对于一些案情重大、疑难复杂的职务犯罪案件，检察机关可以在监察机关的提请下，指派办案人员进行前期介入，尤其突出对职务犯罪的事实、证据及案件的定性等方面的审查，一方面根据案件特点和证据情况引导调查取证，从审查起诉的角度把握证据标准，引导监察机关全面、深入开展调查工作，进而减少办案瑕疵；另一方面通过前期介入工作，办案人员可以全面熟悉案情，重点审查证据材料是否确实、充分，被调查人是否具有社会危险性和羁押必要性，在移送检察机关之后，可以提高办案效率，加快办案节奏，准确、及时地处理案件。

　　2.阅卷审查。无论公诉部门是否进行了前期介入，监察机关在案件调查终结前，都应当留出一定的时间，供检察机关进行阅卷工作（审查案件卷宗、证据、同步录音录像等）。通过阅卷，检察办案人员对现有的案件事实、证据材料进行初步审查，从而具备整体上的把握。另外，监察机关在调查终结前，可以就案件是否具备移送条件征求检察机关的意见，检察机关经初步审查后，认为案件事实清楚，证据确实充分的，可以建议监察机关将案件移送审查起诉；认为没有证据、行为不构成犯罪或者显著轻微的，可以建议监察机关不作移送起诉；认为主要案件事实清楚、证据基本充分，但部分事实不清，个别情节不一致的，不影响案件的整体移送。

　　（六）审查起诉阶段的启动

　　监察委员会既非行政机关、也非司法机关，其无法自行启动刑事诉讼程序，按照《国家监察法》（草案）的规定，监察机关在调查终结后，应当制作起诉意见书，连同被调查人、案卷材料、证据一并移送检察机关。但是条款中的“移送”并不能意味着刑事诉讼的开始，检察机关应当通过特定的程序行为例如宣布“立案”等手续来启动刑事诉讼。

　　这里需要指出的是，检察机关的诉讼“立案”手续与监察机关的调查“立案”是有区别的，根据《国家监察法》（草案），监察机关的“立案”手续是调查程序的开端，受《监察法》等相关法律的调整，并不属于刑事诉讼范畴，其调查结果可能是移送检察机关，也可能是作出纪律处分，并不必然涉及启动刑事诉讼。检察机关受理监察机关移送的案件后，按照职权和管辖范围对犯罪嫌疑人宣布“立案”，一方面说明案件已经进入诉讼程序，案件的性质已经转化为刑事案件，涉案人员的身份已经由被调查人转变为犯罪嫌疑人，另一方面也为后续适用强制措施和进行审查起诉提供依据，案件的刑事诉讼程序方能继续进行。“立案”手续可以由检察机关的公诉部门具体经办，在此过程中，应做好“案件”与“涉案人员”的交接工作。[⑧]

　　1.案件的交接。按照《国家监察法》（草案）相关规定，对于拟移送检察机关的案件，监察机关应当制作《起诉意见书》等文书，连同案卷材料、相关证据、同步录音录像光盘、法律文书等材料一并移送，由检察机关的案管部门统一办理收案手续，并进行形式审查。双方核对无误后，签署“交接函”或者送达手续，案管部门收案后，按照现有程序的要求，将案件内容录入检察统一业务系统并移送至公诉部门，公诉部门应当及时立案。

　　2.涉案人员的交接。按照转隶前的办案模式，在涉案人员被移送审查起诉之前，其一般处于被羁押（主要是被逮捕）状态或者被取保候审，公诉部门只需办理换押或者重新办理取保候审即可。但是，监察机关不同于一般的司法机关，其办理案件不适用《刑事诉讼法》，对于需要限制人身自由的涉案人员，根据《国家监察法》（草案），适用的是留置等调查手段，无法适用拘留、逮捕等强制措施。目前，对于监察机关通过何种方式将涉案人员交接至检察机关，尚无明确规定。从有利于办案的角度，建议由监察机关负责将被移交人员送至检察机关的指定办案场所，由法警大队在指定地点指派专人（两人以上）负责与监察机关办理涉案人员的交接手续。一方面，监察机关应当安排其到具备相应资质的医院进行体检。体检合格后方可受理。通过体检报告，既可以作为评估被移交人员是否可以承受后续讯问和强制措施的依据，也可以据此审查被移交人员在接受监察机关调查期间有无遭受刑讯逼供等非法行为，证实相关言词证据的合法性；另一方面，检察机关应强化司法警察队伍建设。司法警察对于确保安全交接、维护办案秩序和安全、日常看护发挥着重要作用，在当前条件下，在人员编制、装备安排、日常训练等方面均应得到保障；最后，检察机关办案人员在讯问涉案人员过程中，建议仍参照自侦办案的相关要求，对讯问过程进行全程的录音录像，这样既有助于保障人权，也有利于提升办案规范水平。

　　（七）审查起诉阶段强制措施的适用

　　检察机关立案之后，即进入了审查起诉阶段，适用于《刑事诉讼法》，为保障案件办理，需要根据案件的实际情况采用不同的强制措施。具体是：

　　1.采取取保候审强制措施的情形。对于符合《刑事诉讼法》第六十五条规定的涉案人员，主要包括可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的；可能判处有期徒刑以上刑罚，采取取保候审不致发生社会危险性的;患有严重疾病、生活不能自理，怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女，采取取保候审不致发生社会危险性的人员等，为体现宽严相济的刑事政策，可以对上述人员适用取保候审强制措施。

　　2.办案人员经审查认为需要对涉案人员进行羁押的，可以采取拘留、逮捕强制措施。

　　（1）关于拘留强制措施的适用。按照《人民检察院刑事诉讼规则》（2012年）第一百二十九条规定：人民检察院对于有下列情形之一的犯罪嫌疑人，可以决定拘留：1、犯罪后企图自杀、逃跑或者在逃的；2、有毁灭、伪造证据或者串供可能的。第一百三十条规定：人民检察院拘留犯罪嫌疑人的时候，必须出示拘留证。拘留犯罪嫌疑人，应当由办案人员提出意见，部门负责人审核，检察长决定。

　　根据上述规定，可见检察机关公诉部门在办案过程中，有权适用拘留强制措施。具体操作是办案人员在案件的审查起诉过程中，发现涉案人员具有两种情形的（犯罪后企图自杀、逃跑或者在逃的；有毁灭、伪造证据或者串供可能的），可以提出拘留的意见，经层报部门负责人、检察长批准后，决定对涉案人员适用拘留强制措施，并由公安机关执行。拘留后的讯问和通知家属事宜可以继续参照《刑事诉讼法》的相关规定。

　　（2）关于逮捕强制措施的适用。笔者在这里根据现有法律规定和改革试点地区的做法，探讨在不同阶段，检察机关对逮捕强制措施的适用。

　　①在案件调查阶段，由监察机关提请逮捕，并报请检察机关侦查监督部门批准。留置措施是监察机关的调查手段，不同于强制措施，与逮捕标准并不一致。检察机关可以依据宪法和刑诉法的规定依法独立行使决定逮捕的权力，符合刑诉法关于逮捕条件的可以决定逮捕；对于有证据证明有犯罪事实，案件情节尚达不到逮捕条件的，不予逮捕。同时通知监察机关，对此监察机关有权提请复核。但是逮捕作为刑事强制措施，因为《国家监察法》（草案）尚未明确赋予监察机关具有报请逮捕权，因此逮捕能否适用于案件调查阶段，值得商榷。

　　②在审查起诉阶段，报请上级院逮捕的情形。根据《人民检察院刑事诉讼规则》（2012年）第三百四十条的规定，基层人民检察院，分、州、市人民检察院对直接受理立案侦查的案件进行审查起诉时，发现需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当报请上一级人民检察院审查决定逮捕。报请工作由公诉部门负责。据此，在监察体制改革的背景下，公诉部门在案件移送审查起诉后，在刑事拘留或者指定居所监视居住后的一定期限（例如3-7天）内，将案卷材料、同步录音录像光盘以及说明涉案人员社会危险性的证据一并报请逮捕，由上级检察机关办案部门对涉案人员的社会危险性和羁押必要性进行审查，在规定期限内做出逮捕或者不捕的决定。该模式经过自侦部门的长期办案实践，运作模式较为成熟；另外，通过批捕权上提一级，也可以对公诉部门和调查部门进行监督，保证办案质量。

　　③在审查起诉阶段，由公诉部门决定逮捕的情形。鉴于检察机关通过前期介入和阅卷审查已经全面熟悉了案情，对涉案人员的社会危险性和羁押必要性进行过审查，因此在监察机关案件移送之后，公诉部门可以根据案件审查情况，直接作出逮捕决定。该种模式的不足之处在于可能导致外界对公诉部门提出“捕诉不分”的异议，对批捕工作的独立性和必要性产生质疑。

　　（3）关于被移送人员是人大代表、政协委员的情形。关于该种情形，根据《人民检察院刑事诉讼规则》（2012年）第一百三十二条和第一百四十六条的规定，对于担任人大代表的涉案人员，检察机关在对其适用拘留或者逮捕强制措施的时候，应当向该代表所属的人民代表大会或常务委员会报告或者报请许可。在相关法律未发生调整的情况下，建议可以继续按照上述规定执行。

　　3.适用指定居所监视居住强制措施的情形。根据《刑事诉讼法》第七十三条的相关规定，对于涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪，在住处执行可能有碍侦查的，经上一级人民检察院批准，也可以在指定的居所执行。考虑到部分职务犯罪案件的特殊性，例如对于一些涉案金额巨大、具有一定社会影响的被调查人，其在移送检察机关，进入诉讼程序后，可能会产生一定的心理落差，如果立刻对其适用羁押性的强制措施，对办案效果可能会产生影响，对于这种情形，通过适用指定居所监视居住强制措施，一方面可以进一步查清案件事实，夯实、固定相关证据；另一方面也能对涉案人员进行心理疏导，提升办案成效。但是指定居所监视居住强制措施的适用要求比较高。一是检察机关需要保留必要的执行场所。执行场所必须符合法律相关规定，能够保证涉案人员基本的休息和饮食条件等；二是确保办案安全。强制措施执行期间，办案人员和法警大队，必须牢固树立办案安全意识，建立严格的值班制定和安全管理制度等。三是对于指定居所强制措施的适用，还需要报请上级院。这就要求检察机关在首次传唤的时间（根据规定，传唤持续时间不得超过十二小时，案情特别重大、复杂，需要采取拘留、逮捕措施的，传唤持续的时间不得超过二十四小时）内完成审批手续，因此如需适用指定居所监视居住，办案人员在前期介入或者阅卷审查阶段就应当做好前期准备工作。

　　（八）检察机关审查案件后的处理模式

　　接受监察机关调查的涉案人员，一般会同时涉嫌违纪和违法，鉴于其违纪行为已被监察机关查处并在移送之前作出党纪处分，因此正常情况下，检察机关审查的内容仅限于监察机关移送的违法犯罪事实。《国家监察法》（草案）第四十五条规定了检察机关审查后对案件的处理方式，即可以依法作出起诉决定、不起诉决定。检察机关认为需要补充核实的情形，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。具体是：

　　1.检察机关自行侦查的情形。该种情形不涉及涉案人员身份、强制措施变更、办案进度等问题，可按照现有法律法规关于公诉部门自行补充侦查的相关规定办理。另外，可以请求监察机关予以协助。

　　2.检察机关将案件退回监察机关补充调查的情形。在这种情形下，可能涉及到相关程序及实体上的问题。例如：退回补充调查期间，案件是在调查阶段还是司法阶段；涉案人员的身份应当如何认定，是犯罪嫌疑人还是被调查对象；对涉案人员应当采取何种措施，之前的强制措施是否需要解除，是否还要重新采用留置等调查手段。

　　笔者认为，要解决上述问题，应当先分析监察机关的调查行为与移送后退查的补充调查行为的异同。

　　（1）案件进展的阶段。案件移送检察机关后，即进入了刑事诉讼程序，适用《刑事诉讼法》的相关规定。司法具有严肃性，即使需要退回补充调查，也不应改变刑事案件的本质，此时监察机关的补充调查明显不同于移送前对涉案人员的立案调查。

　　（2）调查对象的身份。案件移送检察机关后，涉案人员的身份已从被调查人转变为刑法意义上的犯罪嫌疑人，案件之所以需要退回补充调查，只是检察机关认为现有证据尚不确实、充分，需要补充核实，不影响当前阶段犯罪嫌疑人的主体身份。

　　（3）调查所针对的内容。案发前，涉案人员一般要同时接受纪律审查和法律调查，监察机关审查后，对于其涉嫌违反党纪的行为，监察机关应对其作出相应纪律处分，涉嫌违法犯罪的行为移送检察机关审查起诉。也就是说移送司法机关后，审查的内容是涉案人员涉嫌违法犯罪、可能会承担刑事责任的事实。因此案件退回后，监察机关系根据检察机关的补充调查提纲来进行的调查工作，这种补充调查工作与原自侦部门和公安机关的侦查行为有相当的类似性，均是查处违法犯罪行为。

　　综上所述，监察机关的补充调查工作是发生在刑事诉讼阶段，对犯罪嫌疑人违法犯罪行为的调查。从这个意义上来说，监察机关的补充调查可以视为对刑事诉讼工作的补充，通过进一步查清案件事实，夯实案件证据，从而保障刑事诉讼顺利进行，是附属于刑事诉讼的行为。[⑨]

　　在此，笔者提出一些浅薄的观点，仅供参考:案件退查后，因涉案人员仍处于刑事诉讼程序中，已被采取强制措施的，可以继续适用；对于被羁押的涉案人员，及时办理换押手续；监察机关办案人员需要提审犯罪嫌疑人时，可由检察机关开具专门的提押证供其使用。经调查终结，监察机关认为案件事实清楚，证据确实充分的，移送检察机关审查起诉；认为没有犯罪事实或者证据不足的，可在移送案件时建议检察机关审查后作不起诉处理；认为具有相关法律情节，不需要继续羁押的，可以建议检察机关变更强制措施，受理审查后，再作相应处理。

　　结语：监察委员会的成立整合了反腐资源，在打击职务违法犯罪行为方面具有重要作用，现阶段《国家监察法》（草案）等对职务犯罪案件的调查、诉讼流程以及对调查手段、规则等做出了详细规定，另外明确了调查证据的移送标准等问题，但是监察体制改革毕竟是一项事关全局的重大政治改革，在权能配置、法律适用、执法观念等方面均给现有的办案模式带来一定的挑战，本文以职务犯罪案件衔接为切入点，初步探索了监察机关和检察机关在一些事项上的衔接工作，但是尚有很多问题尚未明确，例如监察权和检察权各自运行的界限应当如何界定；监察机关对原自侦权的运作模式应当如何取舍；国家监察法和刑事诉讼法、刑法等法律应当如何联动互补等改革实践难题。上述问题均有待于在监察机关与司法机关“相互独立、相互配合、互相制约”关系的基础上，进一步深化改革，完善相关立法，优化制度设计，使检察权和监察权得以在法定程序框架下规范行使，实现反腐合力的最大化。

　　参考文献：

　　[1] 《深化国家监察体制改革试点工作百问百答》，中国方正出版社2017年版。

　　[2] 尹吉、倪培兴：《当代中国检察监督体制研究》，中国检察出版社2008年版。

　　[3] 谭滨：《渎职犯罪线索发现机制的改革思考》，载于《犯罪研究》2009年第3期。

　　[4] 陈冬：《监察委员会的设置与检察权的重构》，载于《首都师范大学学报》2017年第2期。

　　[5] 李奋飞：《检察再造论—以职务犯罪侦查权的转隶为基点》，载于《政法论坛》2018年第1期。

　　[6] 秦前红、石泽华：《论监察权的独立行使及其外部衔接》，载于《法治现代化研究》2017年第6期

　　[7] 夏金莱：《论监察体制改革背景下的监察权和检察权》，载于《政治与法律》2017年第8期。

　　[8] 陈瑞华：《论检察机关的法律职能》，载于《政法论坛》2018年第1期。

　　[9] 左卫民、安琪：《司法权制衡监察权的必要性及路径》，载于《武汉大学学报》社会科学版2018年第一期。

　　[10]梁莉：《完善检察机关与纪检监察机关协调配合机制》，载于《人民检察》2014年第10期。

　　[11]陈卫东：《监察委移送案件检察机关应转化并立案才能启动刑事诉讼程序》，载于《政治与法律》2018年第1期