王 敏[i]
摘 要：《民事诉讼法》第二百一十条、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（下称《办法》）对检察机关调查核实权的手段作出了严格的限定，但是关于其范围、程序及保障的规定还较为模糊，导致司法实践运行与立法出现脱节。本文围绕公益诉讼中调查核实权的概念和法律属性、面临的问题进行深入探讨，进而提出完善公益诉讼调查核实权的行使路径，保障调查核实权在公益诉讼中的规范运行。
关键词：调查核实权 遵循原则 面临问题 完善路径
一、非强制性措施：公益诉讼调查核实权的法律属性
在法律实务界和理论界，对检察权的法律属性一直有争论，集中在检察权属于行政权、司法权还是法律监督权。在众多学说中，主流观点是将检察权的法律属性界定于“法律监督权”，我国《宪法》第一百三十四条也明确规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。这也从根本上肯定了检察机关法律监督权的宪法地位。既然调查核实权是检察权的派生权力，当然也就具有法律监督权的属性，但又有其相对特殊性。
调查核实权，顾名思义就是检察机关在民事诉讼中“调查”和“核实”的权力，具体到公益诉讼中的调查核实权，是指检察机关对提起的公益诉讼案件，为查明案情、收集证据等依法定程序进行的询问、查询、调取相关证据材料、查阅案卷材料、勘验、鉴定等非强制性措施。调查核实权，重在“核实”的权力，它是一种了解行为、核查行为。与之前的检察院自侦部门的刑事侦查权不同，刑事侦查权具有限制人身自由的强制性，如逮捕、拘留等。而行使调查核实权的方法仅限于询问、查询、鉴定、勘验等不得限制人身自由的措施，具有明显的非强制性。
二、刚性不足：检察公益诉讼调查核实权面临的主要问题
公益诉讼制度从试点到全国推行已有时日，但在司法实践中，检察机关进行调查核实还存在以下问题：
（一）立法规定不明确，程序性保障措施缺乏。一方面，《办法》第6条和第33条，针对不同对象侵害的法益却采取几近相同的七种调查核实方式，在法律规定上不免有些粗糙模糊，不够明确。另一方面，《办法》规定了检察机关调查核实有关情况，行政机关及其他有关单位和个人应当配合，但对于出现被调查核实对象不予配合甚至严重妨碍检察机关调查核实的行为，并未提供救济性保障措施，导致调查核实权不具有刚性法律强制力。虽然《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》中明确规定，对拒绝或者妨碍人民检察院调查核实的人民检察院可以向有关单位或者其上级主管提出检察建议责令纠正。但部门实践也证明，在利益博弈较为尖锐的公益诉讼中，检察机关难以通过检察建议的方式有效破解行政机关不予配合的难题。
（二）民行检察人员参与公益诉讼的专业性不足。一方面，当前民行员额检察官数量少，而公益诉讼对污染环境、食品药品安全领域、国土资源领域的调查核实有严格的专业性、技术性等要求，民行检察人员业务能力尚不能完全适应调查核实需要，相关工作开展难度非常大。另一方面，民行检察部门以女性居多，除对调阅卷宗、打电话咨询以及查询银行账户等方式进行的调查核实方式具有性别上的语言优势外，对于外出实地调查核实获取证据，如到污染的河流、破败的建筑物等环境恶劣的地方调查核实时，女性检察人员存在客观上的生理劣势，再加上国家放开二胎政策，或多或少会对女性检察人员的工作造成影响。
（三）调查核实手段单一。相比于勘验、委托鉴定、评估、审计和收集书证、物证、视听资料等方式，调阅、复制相关行政执法卷宗、询问相关人员的调查核实方式显得更加快捷、高效、成本低，但前者在证明力上却具有不可低估的作用。囿于运用不熟练，缺乏经验且未具体规定鉴定、评估机构、成本较高等原因，鉴定、勘验、咨询专业人员、相关部门或者行业协会等方式在司法实践过程中很少采用，导致调查核实权的作用难以发挥。
三、提升刚性：完善公益诉讼调查核实权行使之路径
（一）完善法律规定，明确调查核实权。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》出台以后，公益诉讼进行了试点，从试点结束到现在，可以说是积累了一定的经验做法，对于调查核实权可以在《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《办法》）的基础上进一步完善。公益诉讼的证明标准要高于普通的民事行政案件，所以对证据的要求就更高。而调查核实权对证据的获取具有重要意义。所以在后面的立法中，可对调查核实权进一步完善，将调查核实的启动、适用范围、具体方式等进行详细规定，尽量减少适用上的困难，加强操作实用性。此外，检察机关还要主动向人大汇报公益诉讼工作进展情况，积极争取人大作出专项决议，以促进工作顺利开展。
（二）健全保障机制，加强刚性法律强制力。反贪、反渎等自侦部门的转隶，使得检察院对外界的威慑力大为下降。而《办法》一再强调调查核实不得采用限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施，没有刚性强制力的调查方式如查询、调阅、复制等显然不能约束不配合检察院调查核实的单位和个人。在自侦权剥离的情况下，民行部门要充分发挥好检察建议的作用。对于发出的检察建议，不应一发了之，而是要及时了解和掌握落实、采纳情况，同时可以参照《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》的规定向上级检察院备案，争取上级检察院的支持，形成调查核实的合力，从而有效保障检察机关提起公益诉讼过程中调查核实工作顺利进行。
（三）加强专业化培训，配齐配强民行检察力量。一是要加强民事行政检察人员配备，补充人员。公益诉讼属于新增业务，工作难度和强度都较大，且无经验可借鉴，各级检察院尤其是基层检察院要高度重视，为民行检察部门配齐、配强人员，同时也要根据工作的难度和强度综合平衡性别比。二是加强对民行检察人员专业培训。注重检察干警对涉及环保、食品、国土资源等领域专业知识的学习，可以通过邀请专门执法人员、相关专家授课、实地调研等多种方式，提升民行检察人员知识储备和办案水平。
（四）细化调查手段，完善调查核实程序措施。一是对评估、委托鉴定等进行细化，对勘验物证、现场人员和咨询专业人员、相关部门如何调查核实，以及有关取证时如何保证收集取证过程合法，在庭审中能被认可以及选取哪一级的鉴定机构进行专业辅助才具有较强证据效力等问题进行明确。二是建立同步录音录像制度。为防止滥用调查核实权影响相对主体权利，应该考虑在勘验物证、现场、询问违法行为人、证人等情形时，实行同步录音录像，客观真实地记录调查核实的活动。三是建立与专家联系的专用渠道。选聘一批环境保护、国土资源监管、财会、审计、食品药品安全监管等方面的专业人员，及时协助检察机关解决专业难题，为开展公益诉讼提供专业技术支持。
（五）建立协作机制，加大办案配合力度。一是要加强检察机关内部协作。一方面要加强与上级检察院的沟通协调，在公益诉讼过程中调查取证遇到困难时，积极寻求上级检察院的支持和指导，实现调查资源的上下联动。另一方面要牢固树立全院“一盘棋”意识，加强检察机关内部侦监、公诉、控申检察、民行检察等部门间的沟通协调，形成一支复合型的调查队伍。二要加强外部配合协作。对于行政机关通过联席会议、会签文件、案件双向咨询、协助调查等方式加强沟通，努力建立健全信息共享、案情通报、案件移送制度。同时，继续加强与人民法院沟通，充分发挥检察长协调作用，争取分歧问题及时得以解决。还要重视与律师的充分交流，律师在办理行政公益诉讼案件中消除对立思想等方面的作用也是不容忽视的。
