关于公益诉讼案件生态环境修复情况的调研报告
——以Z市办理的相关案件为样本
张新祥 周绪平 黄 洁﹡
摘要：本文通过对2017年以来Z市办理的24件生态环境类民事公益诉讼案件进行分析，发现法院判令被告人承担修复义务的模式主要有直接承担修复义务、判令修复环境否则承担相应的修复责任等四种。但在公益诉讼案件环境修复过程中还存在有资质的鉴定和修复机构不足、相关鉴定意见和修复方案的费用较高、修复方案专业性不足、修复方案的执行缺乏有效监管保障等问题。因此，应当从完善公益诉讼专项基金相关制度、明确环境修复的目标定位、扩大鉴定和修复机构范围、科学合理的制定环境修复方案、强化环境修复执行监管力度等方面确保环境修复落到实处。
关键词：公益诉讼 环境修复 执行效果
随着2017年全国人大常委会通过修改民事诉讼法和行政诉讼法正式确立检察机关提起公益诉讼制度以来，全省各地检察机关主动作为，积极提起了一大批涉及生态环境的公益诉讼，有效凸显了检察机关代表公共利益的价值。但是，与提起公益诉讼已形成一套规范化的工作机制相比，公益诉讼之后的生态环境修复却存在机制缺失、主体不明、标准不一等诸多困境，亟需予以规范和完善。笔者以Z市办理的24件生态环境类民事公益诉讼案件为样本，对公益诉讼后的生态修复情况进行了深入调研。现将具体情况梳理如下：
一、提起公益诉讼后法院判令被告人承担修复义务的模式
2015年以来，Z市共办理生态环境类民事公益诉讼24件，其中由检察机关直接提起公益诉讼的有15件，以支持社会组织提起公益诉讼的有9件，目前，法院已判决或调解15件。在这15件已结案件中，法院全部认可和支持了检察机关的诉讼请求，均判令被告人承担环境损害修复义务，但具体的修复模式主要有四种：
（一）直接判令被告人承担环境修复费用。总体上讲，法院在裁判时，会充分考虑裁判结果的可执行性、执行成本、执行效率等因素，对照检察机关的诉讼请求，综合作出判决。实践中，在充分考量被告人负担能力的情况下，法院在判决中会优先采用直接判令被告人承担环境修复费用的方式。如在Z市检察院下辖的一家基层院办理的4起小电镀作坊污染环境案件，法院均在调解书或判决书中直接确认被告支付环境污染清理费用。这一方式也最容易执行到位，目前，这4起公益诉讼案件均已执行到位。
（二）判令被告人自行修复被损害的环境，同时确定不履行环境修复行为时应承担的环境修复费用。这是被告人比较希望采用的一种修复方式，因为被告人据此自行实施修复行为的费用负担，往往会远低于法院确定的不履行时应承担的修复费用负担。如Z市检察院下辖的一家基层院办理的朱某某等7人非法采矿破坏生态环境资源案件，法院调解书确认被告在30日内自行对破坏的生态环境进行修复恢复原状，并达到验收标准，否则支付赔偿金46万余元。最终，被告人除提供个人劳务外，额外自行修复支付的费用约为10万元。
（三）判令被告人承担修复费用，同时采取一定的自行修复行为（或替代修复义务），并确定不履行时应承担的环境修复费用。这是在被告的承受能力范围内，发挥司法智慧、综合施策的一种修复方式，既能让被告人承担一定修复费用，又综合考虑其承受能力让其自行实施修复行为。在一些修复费用较大的案件中，法院往往采用承担修复费用加替代性修复行为并举的方式。如在检察机关全面开展公益诉讼工作后Z市检察机关办理李某某等人非法采矿案，检察机关诉求被告人承担修复费用达480余万元，但被告只能拿出200余万元现金，为保证案件社会效果，调解中达成了被告人在支付修复费用的同时，还必须开展异地替代性修复的方案。
（四）判令履行替代性修复，同时确定不履行时应承担的环境修复费用。这是在被侵害的环境无法修复时，法院判决或调解中采用的一种方式，实践中主要是针对污染物排入外环境已无法检测的案件，或现场无修复价值、无法修复的案件，往往会采用异地补植增绿、增殖放流、劳役代偿等方式来进行修复。如Z市检察院办理的非法捕捞公益诉讼案件中，就采用了增殖放流的修复方式。
二、法院判令被告人承担环境修复义务后的执行情况
总体来看，受公益诉讼制度开展的时间不长、环境修复费用巨大等因素的影响，在法院判令或调解被告人承担环境修复义务的案件中，执行的情况并不太理想，主要存在三种情况：
一是修复已经完成并经过验收。主要是一些环境损害较轻，修复费用不高的案件，当事人自行修复难度不大，委托专业机构修复也能在短期内完成。如办理的一些以种植树木进行替代性修复的案件，都能很快履行到位；以种植植物、生态放流等在原地进行生物生态修复的也能及时履行。在Z市办结的15件案件中，这种落实环境修复责任到位的案件有10件，如办理的一系列标的不大的环境污染案件，被告人都已经完成修复责任。
二是修复费用已到位但尚待整体制定修复方案。如在Z市办理的多起非法采矿刑事附带民事公益诉讼案件，由于对矿山的修复需要整体规划，尤其涉及一些老宕口的修复整治，必须由政府出面整体规划、一体化的修复，才能达到最好的效果。目前，这类案件往往法院判令被告人承担修复的钱已到账，但修复工作还未启动，公益诉讼与环境修复有所脱节。
三是修复费用巨大，需要法院通过强制执行来实现。如Z市办理的全省首例长江非法采砂刑事附带民事公益诉讼案件，检察机关诉求的修复费用达400余万元，加上被告人盗采价值达400余万元江砂要退赔，目前被告人推托无力承担。此案尚在法院审理之中，估计到执行阶段后，将需要法院通过强制执行来落实修复费用，这也会导致该案所涉及的生态环境修复工作将会有一个较长的周期。
三、公益诉讼案件环境修复中存在的问题
从办案实践来看，检察机关在提起生态环境类民事公益诉讼，以及后续的环境修复工作中，主要存在以下几个方面的问题：
（一）有资质的鉴定和修复机构不足。在环境类民事公益诉讼中，鉴定机构的选择十分关键。资质过硬、经验丰富的鉴定机构，在对侵权人的侵权行为对环境所造成的损害进行鉴定时，会一并提出专业的修复方案。但这就涉及到鉴定和修复机构的专业和资质问题，而目前，国内对生态环境损害有资质作出鉴定，对后续环境修复提出科学修复方案的机构很少。今年6月份，司法部、生态环境部联合印发了《环境损害司法鉴定机构登记评审细则》，针对污染物性质鉴定、地表水和沉积物、空气污染、土壤与地下水、近海海洋与海岸带、生态系统和其他环境损害鉴定等7个鉴定类别，分别提出鉴定机构和人员登记准入的具体要求和条件。这也表明，当前，我国环境损害鉴定工作才刚刚起步，相关机构还在培育成长中，使得检察机关办理公益诉讼案件时，可供选择的有资质的专业鉴定机构很少，不仅影响到公益诉讼的提起，而且也影响到后续的修复工作。如Z市在办理全省首例长江非法采砂刑事附带民事公益诉讼案件时，针对非法采砂对长江的生态环境损害鉴定，就咨询了很多机构，但有能力作出鉴定、拿出修复方案的机构很少，后来通过高检院领导的推荐，才找到有资质的环保部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心拿出权威的鉴定意见和修复方案。
（二）公益诉讼涉及到的鉴定意见和修复方案的费用较高，且没有统一的支付方式。检察机关提起民事公益诉讼，需要专业机构的鉴定或专家意见，后期的修复方案，也需要专业的机构来制定，这就涉及到相关鉴定费（咨询费）和方案设计费的支出问题。但目前，由于鉴定和修复机构的不足，生态环境类民事公益诉讼鉴定费用和修复方案的制定费用很高，严重制约了公益诉讼工作的开展。以Z市检察院下辖的一家基层院办理的支持市环境科学协会起诉吴某甲、吴某乙环境污染民事公益诉讼案为例，该案通过调解，一共争取到环境修复费用4.5万元，但前期的污染物暂存费用、专家咨询费用为1.5万元，固体污染物处置费用达2.5万元，真正用于生态环境修复的费用只有0.5万元。加之，由于没有统一的规定，各级财政管理机制也不一致，实践中，Z市涉及到公益诉讼鉴定费（咨询费）和修复方案制作费的支出五花八门，在鉴定费（咨询费）的支出方面，有的案件是先拿到鉴定报告，欠着鉴定费，等案件判决被告支付相关费用后，再支付鉴定费用；有的是年初向财政申报公益诉讼专项经费预算，在办理公益诉讼案件时，鉴定费从财政账户列支付给鉴定机构；有的是从环保部门设立的公益诉讼基金管理账户、或者从财政部门设立的公益诉讼专用基金账户上列支；在修复方案制作费方面，有的是由法院从被告人赔付的修复费用里支出，有的是由环保部门的专项基金上支出，费用支出方式的不统一、支出程序的不规范，直接影响到公益诉讼的效果。
（三）统一的公益诉讼基金账户缺失，被告人赔付的资金无法满足修复的需求。目前，由于受财政政策方面的限制，Z市还没有建立统一的公益诉讼基金管理账户，除三家基层院在环保部门或财政建立了专项基金账户外，其它公益诉讼后被告人赔付的修复资金，均放在法院的账户上。对于这些资金的管理上，虽然有制度的规范，但各地管理与支出的方式、标准也不统一，有些资金长期放在法院账户上，法院对此也有意见。加之，一些生态环境损害修复所需的资金量十分巨大，而环境修复基金的来源较为单一，仅靠被告人赔付的修复费用，往往无法满足整体修复的实际需求。
（四）修复方案专业性不足、修复效果不理想。实务中，无论从技术层面，还是从事实认定层面，都存在修复问题难以确定的问题。一是修复效果难以确定。由于环境污染类型多样，目前我国对各类环境修复工作缺乏明确具体的技术参考标准，究竟采取何种修复方式最科学？修复到什么程度才可认定为修复完成？修复后的环境、遭受污染修复过后的土地是否可耕作？等等，对这些问题的认定，专业的修复机构都没有统一标准，而检察机关更是没有专业知识来认定，因此在环境修复中，往往采用修复机构推荐的方法，至于这些方法是否最科学、效果是否最好，也无法进行认定。二是破坏生态环境行为未发生时的生态状态基线难以确定。尤其是恢复原状中，环境原来的状况缺乏有据可查的评价依据。当前我国也没有建立普遍的环境质量档案，而环境质量具有隐蔽性，需要借助专业手段进行检测评估，实践中对“原状”就难以确定，也导致修复方案大多确定的基线标准较低，可能与污染前的原状并不相符。三是损害的程度难以确定。认定损害事实时，除了考虑侵权行为本身造成的污染程度，还要考虑是否有其他因素的作用，包括是否有其他污染源、历史因素等，加上环境本身的自净能力，导致损害后果及因果关系难以证明。如Z市检察院下辖的一家基层院办理的一起环境污染公益诉讼案，该案的污染物已经排入地下管网，其污染程度无法测量，只能采用虚拟治理成本法，治理成本采用就低不就高的原则，使得最终的修复效果不理想。
（五）环境修复的责任主体不明确。环境修复涉及到方方面面，头绪繁多，具体负责的部门工作量很大。目前，相关法律和政策，并未对公益诉讼后环境修复的责任主体作为规定，导致责任主体不明确，在司法实践中，一些作为原告的环保公益组织，缺乏修复执行的动力和能力；法院负责审判的部门认为其主要职能在于作出判决，修复是执行部门的事情，而法院的执行部门则以执行款项到位为执行完毕的标准，不愿牵头环境修复执行工作；对环境修复比较专业的环保部门，则认为司法案件的执行不是其职责范围，没有义务、也不愿意牵头负责修复工作，这导致很多公益诉讼后环境修复工作都是由检察机关在牵头，而检察机关对修复工作并不专业，导致修复工作的推进和效果都打了折扣。
（六）修复方案的执行缺乏有效监管保障。由于国内环境损害评估鉴定机构少、人员少，技术手段有限，还不能够对所有的环境损害情况予以评估，也难以确定修复后的生态环境是否达到验收标准。在法院的判决中，也没有统一的表述，一般表述为某某行政机关在修复款收到后一定期间内完成修复工作的委托、监督和反馈等。但在一些具体案件的修复工作中，相关行政机关对修复机构的工作缺乏有效的监管，修复完成后的验收也流于形式，对于修复的成果也没有公开，使得实际修复过程和成果不透明，影响了最终的修复效果。
四、完善公益诉讼环境修复工作的对策建议
生态环境的修复，从类型上包括森林植被、土壤修复、水体修复、矿山修复、生物多样性修复等大量内容，是一项专业性很强的系统工程，如果相关机制不完善、方式方法不踏实，很容易造成修复工作表面化、碎片化，背离了提起公益诉讼的初衷。当前，各地检察机关在积极开展公益诉讼的同时，要投入更大的精力关注公益诉讼环境修复工作，针对实践中存在的问题，有针对性地完善机制、优化方式、力求实效。
（一）明确环境修复的目标定位。公益诉讼最根本的动因是生态功能复原，所以在环境修复中要明确体现环境修复的目标，要关注以下几方面：一是解决好环境修复中所涉及的社会问题和科学问题。包括：要通过设置一系列生态轨道、结构、功能来实现修复结果，修复受到损害的自然生态系统；要对受影响人群的利益进行了解，保证他们关于修复工作的参与度，修复因自然生态系统受损而损害的社会关系。二是坚持“三个原则”，即整体功能复原原则、易于操作原则、经济性原则。三是考虑多种因素。包括个案环境破坏的特点、现有的科学技术、人类健康标准等因素来分类确定合理的修复标准。修复后的生态环境应当要符合国家标准或行业标准，如果破坏的生态环境没有相应的国家和行业标准的，衡量标准可以确定为生态环境修复至发挥正常的作用与功能。
（二）完善公益诉讼专项基金设立、筹集、使用制度。一方面，要建立全市统一的公益诉讼专项基金。虽然目前法院对环境资源类案件实施普遍的集中管辖，但建议在设区市建立统一的公益诉讼专项基金账户，在县区设立分账户，将各地涉及到环境修复的费用纳入到专项基金中予以统一管理，并制定严格的基金管理、使用办法，规范基金运作程序，优先用于被污染地的生态修复。另一方面，要多方扩大专项基金资金来源。环境修复涉及到公共利益，地方财政应当大力支持，并且根据“谁污染，谁治理”原则，引进这些污染企业的地方政府理应出资先行治理。据此，应积极争取地方政府的支持，由财政拨付一部分资金充实到专项基金之中。同时，除了环境公益诉讼案件的民事赔偿经费要纳入专项基金中之外，对于涉案的刑事罚金，以及在起诉阶段适用恢复性司法不起诉案件的赔付款项，也应收缴后纳入经费来源。此外，还可调动社会公众生态修复的积极性，推动公众参与筹集社会捐款，共同修复环境。
（三）扩大鉴定和修复机构范围，建立专家库。目前，国内专业的环保损害鉴定机构和修复机构不足，具有鉴定和修复资质的人员较少，这也是鉴定和修复费用居高不下的一个重要原因。对此，一方面要加快生态环境损害鉴定评估机构的建设，扩大鉴定机构范围，公布符合条件的专业鉴定人员，并由物价部门对鉴定机构价目表进行核准，合理确定收费范围与标准并向社会公开，倒逼鉴定费用降低；另一方面，要重视在个案中提高专家证人的参与度。建议由司法机关和环保部门联合建立环境公益诉讼专家库。在具体案件中，可以委托专家出庭、出具专家辅助意见、修复方案等，确保治理方案科学合理，切实可行。
（四）科学合理的制定环境修复方案。一是要建立地方环境档案，完善历史污染记录，保留分析重要监控企业、重要污染源的监测数据，方便基线确定。同时，环保部门要提高技术水平，引入先进理念和方法，修订各类污染标准，保证修复目标、损害程度有据可依。二是要引入公众参与，基于生态环境修复工作的多样性和公益性，可在受污染场地周边公示修复方案，并以问卷形式收集公众对受污染环境变化的影响、修复建议、污染企业在当地的贡献等参考确定生态环境修复方案。三是创新判决调解方式。对一些生态修复费用巨大的案件，可灵活运用担保制度、分期付款制度、以技术改进款项进行部分抵扣方式、环境公益劳动方式、综合运用修复行为及修复费用和替代性修复的叠加等方式，达到促进被告人履行修复义务的目的。四是统筹推进替代性修复方式。在赔偿义务人造成的环境损害无法修复时，其赔偿金可纳入专项基金之中，由行政机关统一协调修复计划、进程，建设一些跨区域生态公园、跨区域防护林等替代性修复项目，实现生态的平衡。
（五）强化环境修复执行监管力度。一是建立第三方专业修复机构库。在被告没有能力承担环境修复行为时，可以借鉴法院摇号选择鉴定机构的模式，在明确资质和修复范围的基础上，从专业修复机构库中摇号选择第三方专业修复机构进行修复，并由司法机关和环保部门监督第三方的修复进程。二是建立公众参与的环境修复机制，环境修复工作是一项公益事业，也是公众十分关注的工作，在环境修复中，应该建立公众参与环境修复机制，邀请社会公众参与一些重大修复计划的制定、实施、监督。三是建立检察机关监督参与机制。生态环境修复工作涉及领域多、技术多、专业性强，执行周期长，既涉及行政执法部门的履职情况，又涉及法院生效裁判的执行情况。环境公益诉讼的执行不同于普通的民事案件，检察机关应建立与法院、行政职能部门的联动机制，联合共同对环境侵权人履行生态修复义务的过程进行监督、回访、通报，落实生态环境跟踪监测制度。
本文载于江苏省人民检察院《检察研究》
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﹡ 张新祥，江苏省镇江市人民检察院党组书记、检察长；周绪平，江苏省镇江市人民检察院党组成员、检委会专职委员、镇江市金山地区检察院检察长；黄洁，江苏省镇江市人民检察院民事行政检察处处长。
