检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合司法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。检察建议作为检察机关加强法律监督的重要手段，在维护法律统一正确实施、促进严格公正文明规范执法司法、帮助案发单位建章立制、堵塞漏洞等方面发挥了积极作用。但从目前的实践来看，检察建议的落实效果并不理想，一定程度上影响了检察机关的法律监督权威。本文从建立检察建议督查制度的角度，积极探索提升检察建议落实的质效。
一、检察建议落实过程中存在的问题
以海州区检察院为例，通过对2015年以来发出的23个检察建议进行跟踪落实，发现被建议单位在检察建议的落实上存在口头上重视、行动上应付，表面上接受、实质上抵触等问题，经过深入分析，发现主要有以下原因影响了检察建议的落实。
1．刚性监督缺失影响了检察建议落实效果。由于检察建议书是准“司法文书”，作为一种柔性监督，不具备司法强制力，其落实往往受制于被建议单位的配合程度。实践中，有的被建议单位认为，检察建议书仅仅是“建议”，不具有强制性，不回复也没什么后果；有的被建议单位认为，检察建议是检察院小题大做、挑刺找麻烦，因而采取置之不理、束之高阁或消极敷衍、简单回复交差了事的态度，导致问题未能真正整改，建议内容未能落到实处。如2015年该院在查办某银行支行行长受贿案时，发现该银行在办理贷款的重要节点上存在监督不到位等问题，遂向其发出检察建议，该单位不仅没有回复，还在我们前去沟通了解整改情况时说其是垂直领导单位，认为检察机关的意见对其没有约束力。
2.督查机制不完善影响了检察建议落实效果。实践中，有的业务部门往往为了考核需要制发检察建议书，检察建议发出后仅满足于“回复”即可，既不主动向被建议单位了解其执行和整改中存在的困难和问题，也不对被建议单位是否真的进行整改跟踪了解，再加上一些被建议单位重视不足，造成部分发出的检察建议成为一纸空文。这不仅造成了司法资源的浪费，也失去了检察建议应有的意义。如2015年该院在查办了市某医院骨科主任受贿案后，发出检察建议要求其建章立制，堵塞漏洞，但该医院仅以回函应付了事。而在随后的几年中，该医院又有2名科室主任、2名院领导被立案侦查。
3．检察建议质量影响了检察建议落实效果。实践中，一些基层检察院对检察建议的重要性和针对性认识不足，仅为了完成考核任务而制发检察建议，直接导致有的检察建议调研分析深度不够，对策措施针对性不强，不能引起被建议单位的足够重视，落实效果大打折扣。建议中相关措施落实也就得不到保障。如我们对23份建议书进行比对，发现17份建议书所用语言极其相似，如在表述存在问题时多是法制意识淡薄，单位制度不完善、监督不到位；在提对策建议时多是加强学习、完善制度、加强监督，缺乏针对性和操作性。
二、开展检察建议督查工作的依据和必要性
检察建议督查即检察机关对发出的检察建议，通过协调同级人大、被建议单位上级主管部门等人员组成督查组，对检察建议的落实情况开展督查，并形成督查意见，以此督促检察建议落实。
1．开展检察建议督查工作是检察机关法律监督职能的重要体现。最高检《人民检察院检察建议工作规定（试行）》（以下简称《规定》）第八条：人民检察院应当及时了解被建议单位对检察建议的采纳落实情况，必要时可以回访。近年来，各地人大常委会也积极出台了关于加强检察建议工作的决议，既对被建议单位提出了“及时调查研究，制定整改措施，书面回复落实情况”的要求，也要求检察机关“及时提醒、督促，协助被建议单位落实好检察建议”，这些为检察机关督查、跟踪了解被建议单位对检察建议采纳落实情况提供了依据。
2．开展检察建议督查工作是有效落实检察建议的现实需要。由于检察建议缺乏刚性约束措施，从实质上造成了检察建议效果弱化，降低了检察权威。据笔者统计，2015年以来海州区院发出的23件检察建议，虽然全部收到被建议单位回复，但得到有效落实的实际不到30%，因此，检察机关迫切需要通过加强督查推动检察建议有效落实，进而树立检察建议权威。
3．开展检察建议督查可实现多方共赢。开展检察建议督查，可以倒逼检察机关自身严把检察建议质量关，增强检察建议的针对性；在开展检察建议督查过程中，通过邀请人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员等参加，有利于代表委员更好地履行职责，更加深入了解检察工作；对于被建议单位，既可以利用检察建议督查的契机，展示建章立制和整改成效，消除案件给单位带来的负面影响，又能对关键岗位人员起到警示教育作用。
三、检察建议督查工作的实践情况
近年来，连云港市在海州区检察院以预防工作为切入点，创新开展检察建议督查工作试点，截至目前，共开展检察建议督查工作10项，推动完善制度63项。通过检察建议督查，既增强了检察建议权威，又在帮助发案单位堵塞漏洞、建章立制方面取得了积极成效，其中有2件检察建议入选江苏省检察机关十大精品检察建议，有3篇被评为全市优秀检察建议。
1．提升检察建议质量。开展检察建议督查，推动了检察机关自身严把检察建议质量关。为此，海州区检察院建立了承办人、科室负责人、办公室、分管检察长四道检察建议质量防线，针对重大案件制发的检察建议还要提交检委会讨论。由于检察建议自身质量的提高，针对性、可操作性更强，便于整改落实，被建议单位对检察建议的采纳和回复率逐年提升。
2．争取被建议单位支持。在检察建议制发前，采取电话、座谈等方式与被建议单位交换看法，征求意见，取得对方的理解与支持；在检察建议制发后、督查前，保持与被建议单位的常态化联系，及时掌握检察建议的落实、采纳情况及落实中遇到的困难，帮助被建议单位协调、解决相关问题，当被建议单位对检察建议中的事实、整改意见提出异议时，对有关问题重新核实，力求对整改意见达成共识。
3．扩大检察建议工作影响。邀请人民监督员、人大代表、政协委员、发案单位上级主管部门等共同参加检察建议督查工作会议的做法，既扩大了检察建议工作的参与面，增强了检察建议工作社会影响力，又能够通过代表委员等现场点评，树立检察建议权威。如2015年组织的对区城管局预防督查中，人民监督员、市总工会邓强主任对检察建议以及检察机关开展预防督查工作的成效的精彩点评，受到与会各方的一致认可。
四、进一步规范检察建议督查制度的建议
关于如何规范开展检察建议督查工作，目前尚无现成经验可供借鉴。结合工作实践，笔者建议从六个方面完善制度设计。
1．合理确定督查时间。最高检《规定》没有对检察建议回复时间做出规定，在实践中，检察建议书多要求被建议单位于1个月回复。由于时间较短，往往在回复检察建议时，很多整改工作只是停留在书面或正在进行中，还没有具体成效。因此，在督查时间选择上，一般应选择在发出检察建议3个月后、收到检察建议回复2个月后进行，以给被建议单位适当留下整改落实时间。
2．明确督查范围内容。为提升检察建议督查工作效果，要在发出督查通知的同时，结合发案情况和被建议单位实际，明确告知主要督查内容。一是被建议单位开展警示教育的文字、图片、视听资料。如会议通知、党委（组）会议纪要、领导讲话、法制讲座、心得体会、剖析材料等（包括内部信息、宣传报道等）。二是被建议单位内部原有的相关规章制度、工作流程，以及为加强内部管理、强化教育监督而新增或完善的相关制度文件，岗位廉政风险源点排查防控情况和其他与案件相关的资料等。
3．多方邀请督查人员。为了体现检察建议督查工作的严肃性、规范性，从树立检察建议权威，扩大检察建议工作影响力方面考虑，在督查组人员构成上，可以由地方人大牵头，检察机关分管领导、案件承办人主导，邀请人民监督员、相关行业、系统的代表委员、上级主管单位、新闻媒体等共同开展督查。
4．灵活运用督查方式。鉴于被督查事项的复杂程度不同，从提高工作效率和节约司法资源方面考虑，既可以现场督查，通过召开检察建议督查会议，查阅工作台账，听取被建议单位落实检察建议情况汇报，督查人员当场点评等方式进行，也可以开展书面督查，对于不需要现场督查的检察建议，让被建议单位按照要求报送督查工作台帐，由检察机关组织人员查看后，将督查情况反馈被建议单位。
5．规范创制督查文书。检察建议书的准司法文书性质，要求开展督查工作时建立配套的法律文书。建议由同级人大常委会牵头制发《检察建议督查通知书》、《检察建议督查情况反馈意见》等配套文书，增强检察建议督查的权威性和规范性。其中，《检察建议督查通知书》主要是告知被建议单位督查组人员组成、督查方式、督查内容、督查时间，该文书通过机要件寄给被建议单位主管纪检监察领导；《检察建议督查情况反馈意见》主要用于以书面检察建议督查方式开展督查工作后，及时将督查情况反馈给被建议单位，客观评价被建议单位落实检察建议的工作，指出存在问题和需要进一步改进的方面。
6．增强督查刚性约束。被建议单位在规定时限内不回复检察机关或者无正当理由不采纳检察建议，经检察机关提醒、督促仍不回复或不予整改的，可以提请同级人大常委会监督被建议单位或被建议单位的政府主管部门，按照检察建议的要求及时整改或督促整改。推动把检察建议落实情况纳地方党委政府、上级主管部门对相关单位的综合绩效考核，对于督查发现被督查单位对检察建议无正当理由不予采纳、没有整改落实的，可向同级党委、人大常委会报告或者向同级政府通报，也可提请上级院向被督查单位上级主管部门反映情况。
