2017年全国人大常委会通过修改民事诉讼法和行政诉讼法正式确立检察机关提起公益诉讼制度以来，各地检察机关提起了一大批涉及生态环境的民事公益诉讼，有效凸显了检察机关代表公共利益的价值。但是，与提起公益诉讼已形成一套规范化的工作机制相比，公益诉讼之后的生态环境修复却存在机制缺失、主体不明、标准不一等诸多困境，亟需予以规范和完善。
一、环境民事公益诉讼生态修复的概念与方式
对于当事人破坏生态环境的行为，最高法在2015年出台的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中明确，原告可以请求被告承担生态修复责任。生态修复包含自然修复和人工修复两层内涵，自然修复是指依靠自然力量修复的一种方法，人工修复是指通过人工整治措施实现生态环境系统再生的活动。[②]
环境民事公益诉讼中，损害者承担的是人工修复负责。法院判决损害者承担生态修复责任时，可依据环境污染和生态破坏的具体情形、可修复程度以及损害者的担责能力等要素要求其承担行为责任和费用责任。生态修复行为责任又可以分为自行修复和替代性修复两种方式，前者适用于生态环境可以完全修复到损害发生前状态和功能的情形，后者适用于无法完全修复的情形。[③]一般而言，检察机关提起环境民事公益诉讼后，法院判令被告承担修复义务的方式主要有四种：
一是直接判令被告承担环境修复费用。总体上讲，法院在裁判时，会充分考虑裁判结果的可执行性、执行成本、执行效率等因素，考虑检察机关的诉讼请求，综合作出判决。实践中，在充分考量被告负担能力的情况下，法院在判决中会优先采用直接判令被告人承担环境修复费用的方式。
二是判令被告自行修复被损害的环境，同时确定不履行应承担的环境修复费用。这是被告比较希望采用的一种修复方式，因为被告据此自行实施修复行为的费用，往往远低于法院确定的不履行时应承担的修复费用。
三是判令被告承担一定生态修复费用，同时采取一定的自行修复或替代性修复行为，并确定不履行应承担的生态修复费用。这是在被告的承受能力范围内，发挥司法智慧、综合施策的一种修复方式，既能让被告承担一定修复费用，又综合考虑了其承受能力范围内，发挥司法智慧、综合施策的一种修复方式，既能让被告承担一定修复费用，有综合考虑了其承受能力。在一些修复费用较大的案件中，法院往往采用承担修复费用与替代修复行为并举的方式。
四是判令被告履行替代性修复，同时确定不履行应承担的生态修复费用。这是在被侵害的环境无法修复时，法院判决或调解中采用的一种方式，实践中主要是针对污染物排入外环境已无法检测的案件，或现场无修复价值、无法修复的案件，往往以异地补植增绿、增殖放流、劳役代偿等方式进行。
二、环境民事公益诉讼生态修复中存在的困难及问题
生态修复涉及内容众多、程序复杂，既包括诉讼阶段的环境损害调查确认、污染环境或破坏生态行为与生态环境损害事实间的因果关系分析、生态环境损害实物量化等，也包括判决内容中的生态修复目标确定、生态修复方案制定，以及裁判执行阶段的生态修复方案实施、生态修复效果评估等。[④]从办案实践看，检察机关在提起环境民事公益诉讼后，在后续的生态修复工作中，主要存在以下几个方面的困难与问题：
（一）有资质的鉴定和修复机构不足
在环境民事公益诉讼中，鉴定机构的选择十分关键。资质过硬、经验丰富的鉴定机构，在对侵权人的侵权行为对环境所造成的损害进行鉴定时，会一并提出专业的修复方案。但这就涉及到鉴定和修复机构的专业和资质问题。目前，我国有资质对生态环境损害作出鉴定，并能对后续环境修复提出科学修复方案的机构很少。2018年6月，司法部、生态环境部联合印发了《环境损害司法鉴定机构登记评审细则》，针对污染物性质鉴定、地表水和沉积物、空气污染、土壤与地下水、近海海洋与海岸带、生态系统和其他环境损害鉴定等7个鉴定类别，分别提出鉴定机构和人员登记准入的具体要求和条件。这也表明，当前我国环境损害鉴定工作刚刚起步，相关机构还在培育成长中。检察机关办理环境民事公益诉讼案件时，可供选择的有资质的专业鉴定机构很少，不仅影响到公益诉讼的提起，而且也影响到后续的修复工作。
（二）鉴定意见和修复方案的费用较高，且没有统一的支付方式
检察机关提起环境民事公益诉讼需要专业机构的鉴定或专家意见，后期的修复方案也需要专业的机构来制定，这就涉及到相关鉴定费（咨询费）和方案设计费。目前，由于鉴定和修复机构的不足，相关费用很高，严重制约了环境民事公益诉讼工作的开展。此外，由于没有统一的规定，各级财政管理机制也不一致，实践中各地涉及到公益诉讼鉴定费（咨询费）和修复方案制作费的支出五花八门。在鉴定费（咨询费）的支出上，有的是先取得鉴定报告，欠着鉴定费，待案件判决被告支付相关费用后再支付鉴定费用；有的是年初向财政申报公益诉讼专项经费预算，在办理公益诉讼案件时，鉴定费从财政账户列支付；有的是从环保部门设立的公益诉讼基金管理账户或者财政部门设立的公益诉讼专用基金账户列支。在修复方案制作费方面，有的是由法院从被告人赔付的修复费用里支出，有的是由环保部门的专项基金中支出。费用支出方式的不统一、支出程序的不规范，直接影响公益诉讼的效果。
（三）统一的公益诉讼基金账户缺失，被告赔付的资金无法满足修复需求
目前，由于受财政政策方面的限制，大部分地方还没有建立统一的公益诉讼基金管理账户，被告赔付的修复费用，多放在法院的账户上。对于这些资金的管理上，虽然有相关制度规范，但各地管理与支出的方式、标准却并不统一。此外，目前生态修复基金的来源较为单一，而一些生态环境损害修复所需的资金量巨大，仅靠被告赔付的修复费用往往无法满足整体修复的实际需求。
（四）修复方案专业性不足、修复效果不理想
实务中，无论从技术层面，还是从事实认定层面，都存在修复问题难以确定的问题。一是修复效果难以确定。由于环境污染类型多样，目前我国对各类环境修复工作缺乏明确具体的技术参考标准，究竟采取何种修复方式最科学，修复到什么程度才可认定为修复完成，遭受污染修复过后的土地是否可耕作，等等，许多问题专业修复机构尚没有统一标准，检察机关更不具备专业知识予以认定。因此，虽然生态修复中往往采用修复机构推荐的方法，但这些方法是否最科学、效果是否最好，多无从判断。二是破坏生态环境行为未发生时的生态状态基线难以确定。尤其是恢复原状中，环境原来的状况缺乏有据可查的评价依据。我国当前尚未建立普遍的环境质量档案，而环境质量具有隐蔽性，需要借助专业手段进行检测评估，实践中对“原状”难以确定，也导致修复方案大多确定的基线标准较低，与污染前的原状可能并不相符。三是损害的程度难以确定。认定损害事实时，除了考虑侵权行为本身造成的污染程度，还要考虑是否有其他因素的共同作用，包括是否有其他污染源、历史因素等，加上环境本身的自净能力，导致损害后果及因果关系难以证明。
（五）环境修复的责任主体不明确。
目前，相关法律和政策未对环境民事公益诉讼后环境修复的责任主体作为规定，导致责任主体不明确。司法实践中，一些作为原告的环保公益组织，缺乏修复执行的动力和能力；法院审判部门认为其主要职能在于作出判决，修复是执行部门的事情，而法院执行部门则以执行款项到位为执行完毕的标准，不愿牵头开展环境修复执行工作；对环境修复比较专业的环保部门，则认为司法案件的执行不是其职责范围，没有义务、也不愿意牵头负责。这样的状况导致很多公益诉讼后环境修复工作都是由对此并不专业的检察机关在牵头，修复工作的推进和效果都会打折扣。
（六）修复方案的执行缺乏有效监管保障
我国环境损害评估鉴定机构少、人员少，技术手段有限，尚不能对所有的环境损害情况予以评估，也难以确定修复后的生态环境是否达到验收标准。在法院的判决中，也没有统一的表述，一般表述为某某行政机关在修复款收到后一定期间内完成修复工作的委托、监督和反馈等。在一些案件的具体修复工作中，相关行政机关对修复机构的工作缺乏有效的监管，修复完成后的验收也流于形式，对于修复的成果也没有公开，导致实际修复过程和成果不透明，影响最终的修复效果。
三、推进环境民事公益诉讼生态修复工作的对策与建议
生态环境的修复，从类型上包括森林植被、土壤修复、水体修复、矿山修复、生物多样性修复等多种内容，是专业性很强的系统工程，如果相关机制不完善、方式方法不科学，修复工作很容易表面化、碎片化，从而背离提起环境民事公益诉讼的初衷。当前，各地检察机关在积极开展环境民事公益诉讼的同时，应更加关注生态修复工作，针对实践中存在的问题，有针对性地完善机制、优化方式、力求实效。
（一）明确生态修复的目标定位
环境民事公益诉讼要达到良好的社会效果，就必须实现生态功能的复原。所以，在生态修复中要明确体现生态修复的目标，关注以下几方面：一是解决好环境修复中所涉及的社会问题和科学问题。可通过设置一系列生态轨道、结构、功能来实现修复结果，修复受到损害的自然生态系统；同时，对受影响人群的利益进行了解，保证他们关于修复工作的参与度，修复因自然生态系统受损而损害的社会关系。二是坚持三个原则，即整体功能复原原则、易于操作原则、经济性原则。三是考虑多种因素，即依个案环境破坏的特点、现有的科学技术、人类健康标准等因素来分类确定合理的修复标准。修复后的生态环境应当要符合国家标准或行业标准，如果破坏的生态环境没有相应的国家和行业标准的，衡量标准可以确定为生态修复至发挥正常的作用与功能。
（二）完善公益诉讼专项基金设立、筹集、使用制度
一方面，建立统一的公益诉讼专项基金。建议在地级市建立统一的公益诉讼专项基金账户，在县区设立分账户，将各地涉及生态修复的费用纳入专项基金中予以统一管理，并制定严格的基金管理、使用办法，规范基金运作程序，优先用于被污染地的生态修复。另一方面，扩大专项基金资金来源。生态修复涉及公共利益，地方财政应当大力支持，并且根据“谁污染，谁治理”原则，引进污染企业的地方政府理应出资先行治理。应积极争取地方政府的支持，由财政拨付一部分资金充实到专项基金之中。同时，除了环境民事公益诉讼案件民事赔偿金要纳入专项基金中外，涉案的刑事罚金以及在起诉阶段适用恢复性司法不起诉案件的赔付款项，收缴后也应纳入资金来源。此外，还可调动社会公众的积极性，推动公众积极参与筹集社会捐款，共同修复环境。
（三）扩大鉴定和修复机构范围，建立专家库
目前，我国专业的环保损害鉴定机构和修复机构不足，具有鉴定和修复资质的人员较少，这也是鉴定和修复费用居高不下的一个重要原因。对此，一方面要加快生态环境损害鉴定评估机构的建设，扩大鉴定机构范围，公布符合条件的专业鉴定人员，并由物价部门对鉴定机构价目表进行核准，合理确定收费范围与标准并向社会公开，倒逼鉴定费用降低；另一方面，要重视在个案中提高专家证人的参与度，建议由司法机关和环保部门联合建立环境公益诉讼专家库，在具体案件中可以委托专家出庭、出具专家辅助意见、修复方案等，确保治理方案科学合理、切实可行。
（四）制定科学合理的生态修复方案
生态修复责任的落实，关键在于生态修复方案的制定及后续落实。一是要建立地方环境档案，完善历史污染记录，保留分析重要监控企业、重要污染源的监测数据，方便基线确定。同时，环保部门要提高技术水平，引入先进理念和方法，修订各类污染标准，保证修复目标、损害程度有据可依。二是要引入公众参与，基于生态环境修复工作的多样性和公益性，可在受污染场地周边公示修复方案，并以问卷形式收集公众对受污染环境变化的影响、修复建议、污染企业在当地的贡献等参考确定生态环境修复方案。三是创新判决调解方式。对一些生态修复费用巨大的案件，可灵活运用担保制度、分期付款制度、以技术改进款项进行部分抵扣方式、环境公益劳动方式、综合运用修复行为及修复费用和替代性修复的叠加等方式，达到促进被告人履行修复义务的目的。四是统筹推进替代性修复方式。在赔偿义务人造成的环境损害无法修复时，其赔偿金可纳入专项基金之中，由行政机关统一协调修复计划、进程，建设跨区域生态公园、跨区域防护林等替代性修复项目，实现生态的平衡。
（五）强化环境修复执行监管力度
一是建立第三方专业修复机构库。在被告没有能力承担环境修复行为时，可以借鉴法院摇号选择鉴定机构的模式，在明确资质和修复范围的基础上，从专业修复机构库中摇号选择第三方专业修复机构进行修复，并由司法机关和环保部门监督第三方的修复进程。二是建立公众参与的环境修复机制，环境修复工作是一项公益事业，也是公众十分关注的工作，在环境修复中，应该建立公众参与环境修复机制，邀请社会公众参与一些重大修复计划的制定、实施、监督。三是建立检察机关监督参与机制。生态环境修复工作涉及领域多、技术多、专业性强，执行周期长，环境民事公益诉讼的执行不同于普通的民事案件，既涉及法院生效裁判的执行情况，又涉及行政职能部门的履职情况，检察机关应建立与法院、行政职能部门的联动机制，联合共同对生态修复义务履行的过程进行监督、回访、通报，落实生态环境跟踪监测制度。
本文载最高人民检察院【检察调研与指导】2019年第2辑。
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[①] 周绪平，江苏省丹阳市人民检察院检察长；黄洁，镇江市人民检察院民事行政检察处处长。
[②] 参见王蓉：《资源循环与共享的立法研究》，法律出版社2006年版，第3页。
[③] 参见石春雷：《论环境民事公益诉讼中的生态环境修复——兼评最高人民法院司法解释相关规定的合理性》，载《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2017年第2期。
[④] 参加石春雷：《论环境民事公益诉讼中的生态环境修复——兼评最高人民法院司法解释相关规定的合理性》，载《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2017年第2期。
