周绪平 游若望*
摘 要：加强对侦查机关采取的搜查、扣押、查封、冻结等财产权刑事强制处分措施的检察监督，对于保护公民、法人的产权具有重要意义。当前，侦查机关采取的财产权强制处分措施，在程序启动、批准主体、执行程序、惩戒救济机制上仍存在诸多问题，需要引入外部力量予以监督制约。在构建财产权刑事强制处分检察监督制度时，应综合考虑我国的刑事诉讼理念和刑事诉讼权力配置结构，通过加强备案审查和非法证据排除程序规制，建立当事人控告、申诉调查等救济制度，从而构建有中国特色的财产权刑事强制处分检察监督制度。
关键词：刑事强制处分措施 检察监督 检警关系 产权保护
当前我国产权保护仍然存在一些薄弱环节和问题，利用公权力侵害私有产权、违法查封扣押冻结民营企业财产等现象时有发生，要进一步细化涉嫌违法的企业和人员财产处置规则，依法慎重决定是否采取相关强制措施。[i]侦查机关对财产权采取搜查、扣押、查封、冻结等措施，具有强制干预基本人权的内在属性。[ii]笔者认为，司法实践中应当参照刑事强制处分措施的性质对其予以严格控制，通过构建财产权刑事强制处分措施检察监督制度，保证其依法、规范、谦抑进行，防止滥用而侵害公民、法人的私有产权。
一、我国关于财产权刑事强制处分制度的相关规定
当前，我国侦查机关采取搜查、扣押、查封、冻结等措施，主要依据是《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》。
（一）《刑事诉讼法》相关规定。《刑事诉讼法》第一百三十四条对搜查作出了规定[iii]，第一百三十九条对查封、扣押作出了规定[iv]，第一百四十二条对冻结作出了规定[v]。《刑事诉讼法》第一百三十五条规定，任何单位和个人，有义务按照人民检察院和侦查机关的要求，交出可以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的物证、书证、视听资料等证据。我国刑事诉讼法将侦查机关采取的搜查、扣押、查封、冻结等措施放在“侦查”章节之中，作为强制性侦查行为予以规制，而未将其作为法定的刑事强制措施。
（二）《公安机关办理刑事案件程序规定》相关规定。《公安机关办理刑事案件程序规定》规定，搜查犯罪嫌疑人以及可能隐藏罪犯或者犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关的地方，扣押财物、文件价值较高或者可能严重影响正常生产经营的，扣押犯罪嫌疑人的邮件、电子邮件、电报，查封土地、房屋等不动产，或者船舶、航空器以及其他不宜移动的大型机器、设备等特定动产的，冻结犯罪嫌疑人在金融机构等单位的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产的，批准主体为县级以上公安机关负责人，而在侦查过程中需要扣押价值不高或者不严重影响正常生产经营的财物、文件的，批准主体为办案部门负责人；而在现场勘查或者搜查中需要扣押财物、文件的，现场指挥人员即可决定。同时规定，侦查机关可以要求有关单位和个人交出可以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的物证、书证、视听资料等证据。遇到阻碍搜查的，侦查人员可以强制搜查。
二、我国财产权刑事强制处分制度存在的不足
我国刑事诉讼中的财产权刑事强制处分制度具有程序简化、效率很高、对侦查办案支撑作用较大等优点，但从宪法保障人权和中央要求的保护公民、法人合法产权的角度来看，仍存在诸多的不足。
第一，在程序启动上重视打击犯罪，忽视保障人权。我国刑事诉讼对于侦查机关财产权刑事强制处分措施的启动，考虑的主要目的是“有利于打击犯罪”，对于涉案人员合法权益的保障则基本未予规定。实践中，侦查机关在采取搜查措施时，提请搜查的目的往往表述为“收集犯罪证据、查获犯罪人”，缺乏必要的证据前提，与美英等国规定的签发搜查证必须要求“可能的理由”等限制性条件差别很大。在采取扣押措施时，侦查机关只要发现有利于“证明有罪或者无罪的各种物品和文件”便“应当扣押”；在查询、冻结程序方面，侦查机关只要根据“侦破犯罪的需要”，便可以提请启动查询、冻结程序。这都体现出侦查机关在启动财产权刑事强制处分措施时，功利性色彩很严重，带来的后果则是一定程度上放任对涉案当事人合法权益的损害。
第二，在批准主体上自我授权，内部审批程序较为随意。公安部发布的《公安机关办理刑事案件程序规定》赋予了“县级以上公安机关负责人”搜查权的审批权，这实际上是一种自我授权，按国际刑事诉讼理论，该规定在刑事效力上“并不对外具有法律上的约束力，以一规章来确定搜查令状的审批权限之归属，只能说明一个问题，即在我国主流的刑事诉讼价值理念中公共安全和个人自由之间的失衡，侦查效率和程序正当之间的失衡”[vi]。同样，侦查机关在采取财产权刑事强制处分措施时的批准主体层级也不高，根据《公安机关办理刑事案件程序规定》，只要侦查人员提出需求，经县级以上公安机关负责人批准，即可对公民、法人采取严重限制甚至剥夺财产权益的搜查、扣押、查封、冻结等措施，对一些价值不高的财物、文件进行扣押时，甚至办案部门负责人或现场指挥人员即可决定。实践中，侦查人员在提请“县级以上公安机关负责人”批准时，往往只是笼统地概括为收集案件证据材料，至于收集什么材料，收集该证据的理由，该证据的名称、特征、与案件之间的关系等均缺乏具体的描述。为了侦查需要，“县级以上公安机关负责人”一般也不会进行实质审查，绝大多数情况下都会程序性地签发同意，这导致实践中，侦查机关采取搜查、扣押、查封、冻结措施的决定权，完全掌握在侦查人员手中，如果侦查人员素质不高，极有可能滥用职权、侵害涉案人员合法权益。
第三，执行程序相关规定过于原则，侦查行为不规范。为防止对公民的基本权利造成不必要的侵害，美英等国都对搜查、扣押等措施的执行程序作出了严格的规定。而反观我国在财产权刑事强制处分措施的执行程序方面规定得十分粗放，导致实践中，侦查人员的行为极易对涉案当事人的合法权益造成侵害。比如，我国法律没有对搜查的时间进行限制，搜查证颁发后多长时间内进行搜查，以及搜查能否在夜间进行等均没有法律规定；我国法律也没有对同一个搜查证的使用次数作出限制，在实践中常有持同一搜查证多次反复搜查的现象；我国法律对搜查的方式特别是对入户搜查的方式也没有限制，采取搜查措施无需征得当事人的同意，很容易对户主的正常生活造成侵害。又如，虽然我国《刑事诉讼法》第一百一十四条规定，对扣押的物品、文件要妥善保管或者封存，不得使用或者损毁。但实践中，侦查人员对收集证据后的审查管理工作多不重视，有的随意使用，有的对贵重物品、违禁品没有密封，有的对容易遗失、损毁、变质或者附着犯罪痕迹的物证未采取特殊保管措施，甚至有的侦查人员还私自截取、扣留查封的涉案物品。这不仅侵犯了涉案当事人合法财产权利，同时也影响了后续诉讼程序的开展，特别是在法院作出无罪判决后，由于侦查机关对扣押、查封、冻结的财物保管不规范，导致涉案当事人无法讨回被扣押、查封、冻结的款物，极易引发缠诉缠访问题的发生。
第四，对强制处分违法行为的惩戒机制缺失，救济渠道不畅。当前，对侦查人员违法采取财产权刑事强制处分措施，主要还是靠侦查机关的自我惩戒。一般而言，在违法搜查、扣押、查封、冻结行为查实后，侦查机关大多只是换人进行侦查，很少对侦查人员作出纪律处理，对侦查人员违法取得的物证、书证，大多也没有作为非法证据予以排除，很多仍作为证据提交检察机关和审判机关使用。而目前司法机关对非法证据的确认与排除，更多关注点在言辞证据方面，对非法搜查、扣押、查封、冻结取得的物证、书证，给予侦查机关一定的补救措施。如“两高三部”《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》第十四条的规定，物证、书证的取得明显违反法律规定，可能影响公正审判的，应当予以补正或者作出合理解释，否则，该物证、书证不能作为定案的根据。也就是说，违法搜查、扣押、查封、冻结取得的物证、书证，在刑事诉讼中并不必然作为非法证据予以排除，侦查机关可以通过补正或作出合理解释后，仍作为合法的证据使用，这在一定程度上放纵了非法搜查、扣押、查封、冻结等行为的发生。
此外，我国刑事诉讼对于违法的财产权强制处分行为的救济渠道也很不畅通。一方面，涉案当事人在受到违法搜查、扣押、查封、冻结后，《国家赔偿法》对侵犯财产权利的侦查措施有关赔偿规定不完善，导致涉案当事人遭受违法搜查行为所造成的损害往往不能及时获得赔偿。另一方面，我国行政诉讼受案范围明确将“公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法明确规定的侦查行为”排除在外，对于非法的财产权刑事强制处分行为，涉案当事人无法通过司法程序来获得司法救济，而只能向侦查机关申请复议以及复核，其成功的难度很大。
三、构建财产权刑事强制处分措施检察监督制度的必要性
（一）该制度是加强人权保障和产权保护的要求。侦查机关对公民、法人的财产采取刑事强制处分措施，本质目的在于搜寻并进而发现证据资料或犯罪嫌疑人，必然会对实施对象的人身或处所产生强制，也会对公民、法人的财产权益带来一定程序的限制或剥夺。从司法现状来看，侦查机关对公民、法人的财产采取刑事强制处分措施，只需通过侦查机关内部的审批同意即可采取，既不需要事先通过司法机关的审查，也没有事中和事后的司法监督，使得办案实践中这一侦查权很容易被滥用，导致公民、法人私有产权受到侵害。因此，加强对侦查机关财产权刑事强制处分措施的监督制约，不仅直接关系到宪法规定的人权保障和党中央提出的产权保护要求的落实，也关乎到执法司法透明度和群众满意度的提升。
（二）该制度是完善刑事诉讼权力配置结构的要求。我国《刑事诉讼法》第七条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”但是，由于我国的搜查、扣押、查封、冻结等强制处分措施的审查与决定权力都掌握在侦查机关内部，致使侦查机关在采取这些限制甚至侵犯公民、法人财产权的刑事强制处分措施时，检察机关与审判机关对其决定、实施过程均无从知晓，也无法介入，没有外部力量予以监督制约。侦查人员在采取搜查、扣押、查封、冻结等措施时，权力过分强大而难以规制，在某些侦查人员素质不高的情况下，往往会侵犯公民、法人的财产权益，加之救济渠道缺失，导致在实践中随意实施与损害涉案当事人合法财产权益的现象屡见不鲜，给涉案当事人造成难以挽回的损失。
（三）该制度是检察机关履行法律监督职能的要求。我国《刑事诉讼法》第八条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。” 在我国，检察机关作为法律监督机关，对侦查机关的侦查活动进行监督具有坚实的宪法和法律基础。司法实践中，检察机关对侦查机关采取的一些强制措施，已进行了实质的司法审查，如批准逮捕和延长羁押等。随着检察机关侦查权转隶，检察机关日益超脱，可以以更加中立的身份，履行起宪法和法律赋予的监督职责，将侦查机关对财产权的刑事强制处分措施纳入检察监督范围，构建起有中国特色的财产权刑事强制处分措施检察监督制度。
四、构建我国财产权刑事强制处分检察监督制度之探索
检察机关对侦查机关采取的搜查、扣押、查封、冻结等措施进行监督制约，有利于保护公民、法人的合法权益。当前形势下，对侦查机关财产权刑事强制处分措施建立独立全面的司法审查制度，并不符合我国刑事诉讼理念，或者说至少目前不适合我国宪法框架下的刑事诉讼权力配置结构。为此，结合当前我国的刑事诉讼制度，笔者认为，可从以下几个方面进行探索与实践：
（一）建立侦查机关搜查、扣押、查封、冻结措施报检察机关备案审查制度
1.对搜查措施的备案审查。公安机关的搜查分为两种情况，一是有证搜查，指侦查人员必须凭借县级公安机关的负责人签发的搜查证方可进行的搜查；二是无证搜查，指在法定特殊条件下，侦查人员无须取得搜查证即可进行的搜查。无证搜查是有证搜查的补充和例外，是执行逮捕或者拘留时遇有紧急情况时进行的搜查。以有证搜查为例，对其报检察机关备案审查可设计为以下几个环节：
（1）侦查机关报备。侦查机关在采取搜查措施后，应当在3个工作日内将搜查的相关情况向检察机关报备，主要应报备如下材料：第一，搜查证，注明进行搜查的理由或者根据；第二，搜查笔录，包含具体搜查的时间、地点、对象，搜查的结果；第三，下一步需采取的刑事强制处分措施。
（2）检察机关审查。检察机关收到侦查机关提交的备案材料后，应立即指派员额检察官进行审查，结合案件的具体情况，提出侦查机关的搜查行为是否必要、是否合法合规的意见，制作《搜查备案审查意见书》，报领导审批。
（3）提出检察意见。检察机关将经领导审批后的《搜查备案审查意见书》送交实施搜查行为的侦查机关，对确有必要、符合法律规定的搜查决定和行为，予以认可；对没有必要的搜查决定和行为，发出《搜查不当意见书》，督促侦查机关采取必要措施对之前作出的搜查决定和措施予以更正或补救；对审查中发现的侦查人员违反法律规定、侵犯公民、法人财产权的搜查行为，依法发出纠正违法通知书或书面检察建议。对于检察机关备案审查后发出的《搜查不当意见书》，侦查机关有异议的，可向检察机关申请复议、复核。
对于紧急情况下作出的无证搜查措施，侦查机关也应在搜查完毕后三个工作日内，将相关材料报检察机关备案，检察机关根据上述程序设计对侦查机关采取的无证搜查措施进行审查，作出审查意见。
2.对扣押措施的备案审查。一般而言，侦查机关的扣押措施主要发生在现场勘验检查或者搜查过程中，作为搜查措施的必然结果，扣押权由侦查机关直接决定，也无可厚非。但是侦查机关在向检察机关进行搜查措施备案审查时，应将依法扣押的物品、文件清单一并移交检察机关审查备案，送交材料中还应注明被扣押物品、文件的保存地点与保存方式，以及对不易保存物品的处理情况。如果检察机关经审查，认为扣押的物品、文件与案件无关的，应向侦查机关发出《扣押不当意见书》，督促侦查机关退还与案件无关的扣押物品和文件。对于经审查发现侦查人员的扣押行为违法违规的，检察机关还应依法发出纠正违法通知书或书面检察建议，督促侦查机关予以纠正。
3.对查封、冻结措施的备案审查。对侦查机关决定和采取查封、冻结措施进行备案审查的程序，可参照对搜查的备案审查程序进行设计。具体操作中，侦查机关在决定和采取查封、冻结措施后，应当在3个工作日内将查封、冻结的相关情况向检察机关报备。检察机关指派员额检察官进行审查后，制作《查封、冻结备案审查意见书》，对确有必要、符合法律规定的查封、冻结措施，予以认可；对没有必要的查封、冻结措施，发出《查封、冻结不当意见书》，督促侦查机关解除对公民、法人财物的查封、冻结措施；对侦查人员违反法律规定、侵犯公民、法人财产权的搜查决定和行为，依法发出纠正违法通知书或书面检察建议予以纠违。
（二）建立检察机关对财产权违法强制处分措施非法证据排除制度
在美英等西方发达国家，对违法搜查、扣押等措施取得的证据，建立了严格的排除规则，如美国采取的是绝对排除的立场，除法定的例外情况外，对违法获得的一切证据都予以排除。法定的例外情况包括：善意的例外、公共安全例外、必然发现例外、独立来源例外。英国采取的是法官自由裁量的立场，即坚持非法证据在总体上适用的前提下，强调非法证据的采用以不损害实质意义的程序正义为前提，通过设置一定的限制条件，赋予法官自由裁量权，确保非法证据适用的安全性[vii]。前文所述，在我国目前确立的非法证据排除规则中，对违法搜查、扣押、查封、冻结所取得的物证、书证，侦查机关可以予以补正或作出合理解释，只要通过补正或者作出合理的解释，违法取得的物证、书证仍可作为庭审证据所使用；否则，违法取得的物证、书证不能作为定案的根据。
笔者认为，这一非法证据排除规则一定程度上兼顾到了刑法保障人权与打击犯罪的双重价值，符合当前我国刑事诉讼的现状。但对于侦查机关对违法搜查、扣押、查封、冻结所取得物证、书证的补正或作出的合理解释是否能通过，检察机关应有审查决定权。也就是说，如果检察机关经审查认为侦查机关的补正不到位，或者作出的解释不合情理的，仍应将这些违法取得的物证、书证作为非法证据，在庭前予以排除，从而遏制侦查人员希冀规避非法证据排除规则上的漏洞、继续违法采取财产权刑事强制处分措施的意愿。
（三）建立检察机关对违法刑事强制处分措施相对人的司法救济制度
目前，我国刑事诉讼法规定的羁押必要性审查制度，实质上也可以说是检察机关对于侦查机关对犯罪嫌疑人采取逮捕强制措施的一种司法救济制度。就侦查机关采取搜查、扣押、查封、冻结等刑事强制处分措施，也可参照羁押必要性审查制度，建立起由检察机关主导的司法救济制度，即涉案当事人认为侦查机关违法采取搜查、扣押、查封、冻结措施的，可以向检察机关提出申诉与控告，检察机关应结合案情和侦查机关所采取的措施，对当事人的申诉、控告意见进行调查，经查证侦查机关采取搜查、扣押、查封、冻结措施确属违法的，应责令侦查机关退还已经扣押、查封的财物或者解除冻结，并依法依规对违法侦查人员作出处罚意见；对侦查人员的违法行为给涉案当事人造成人身、财产损失的，侦查机关还应作出经济赔偿。侦查机关对检察机关的调查结论不服的，可申请复议、复核；涉案当事人如果对检察机关的决定不服的，也可以向人民法院提起行政诉讼。
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*作者：周绪平，镇江市人民检察院党组成员、检委会专职委员，金山地区人民检察院检察长；游若望，镇江市人民检察院研究室副主任。
[i]参见2016年11月4日中共中央、国务院出台的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》。
[ii] 卞建林：“我国刑事强制措施的功能回归与制度完善”，载《中国法学》2011年06期。
[iii]《刑事诉讼法》第134条规定：“为了收集犯罪证据、查获犯罪人，侦查人员可以对犯罪嫌疑人以及可能隐藏罪犯或者犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关的地方进行搜查”。
[iv] 《刑事诉讼法》第139条规定：“在侦查活动中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财物、文件，应当查封、扣押”。
[v]《刑事诉讼法》第142条规定：“侦查机关根据侦查犯罪的需要，可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产。”
[vi] 刘方权：“论搜查的正当程序”，载《山东公安专科学校学报》2002年第6期。
[vii] 唐义红：“论非法证据排除规则及构建”，载《泸州职业技术学院学报》2009年第3期，第42页。
